Thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai của tòa án: một số bất cập và kiến nghị

Trong khoa học pháp lý, thuật ngữ tranh chấp đất đai đã được sử dụng theo Luật Đất đai năm 1987 (tại các điều luật là Điều 9, Điều 21, Điều 22), Luật Đất đai năm 1993 (Điều 38, Điều 40) nhưng “chưa được giải thích chính thức, mà chủ yếu là chỉ được hiểu ngầm qua các quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp đất đai và các tranh chấp khác có liên quan đến quyền sử dụng đất[1]”.

Về lý thuyết, tranh chấp giữa những người sử dụng đất có thể bắt nguồn từ các giao dịch về quyền sử dụng đất hoặc đơn thuần chỉ là những tranh chấp phát sinh trong quá trình thực hiện quyền của chủ thể sử dụng đất. Đó có thể là tranh chấp về ranh giới, lối đi…; tranh chấp về quyền, nghĩa vụ phát sinh trong quá trình sử dụng đất (thực hiện nghĩa vụ theo hợp đồng, hiệu lực của hợp đồng,…); tranh chấp về thừa kế, chia tài sản chung là quyền sử dụng đất,…

Luật Đất đai năm 2003, lần đầu tiên, tại khoản 26 Điều 4 quy định: tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai. “Đây là tranh chấp tổng thể các quyền và nghĩa vụ hay chỉ là tranh chấp từng quyền và nghĩa vụ “đơn lẻ” của người sử dụng đất do pháp luật đất đai quy định, hay bao gồm cả tranh chấp những quyền và nghĩa vụ mà người sử dụng đất có được khi tham gia vào các quan hệ pháp luật khác cho đến nay vẫn chưa được chính thức xác định. Bên cạnh đó, chủ thể tranh chấp vốn được gọi là “hai hay nhiều bên” cũng không được định danh về loại chủ thể: chỉ là người sử dụng đất hay tất cả các chủ thể có liên quan đến quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất trong quan hệ tranh chấp đất đai?[2]”. Thêm nữa, các bên trong quan hệ đất đai đang tranh chấp bao gồm các bên trong các giao dịch về quyền sử dụng đất hay không thì khái niệm không đề cập.

Chính vì sự không rõ ràng trong nội dung của quy định khái niệm tranh chấp đất đai như trên nên thực tế tồn tại nhiều cách hiểu khác nhau về khái niệm này. Theo một tài liệu “tranh chấp đất đai là sự bất đồng, mâu thuẫn hay xung đột về lợi ích, về quyền và nghĩa vụ giữa các chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật đất đai… các chủ thể tranh chấp đất đai chỉ là chủ thể quản lý và sử dụng đất, không có quyền sở hữu đối với đất đai”[3]. Quan điểm khác cho rằng, “tranh chấp đất đai là sự bất đồng, mâu thuẫn giữa các chủ thể (sử dụng đất) trong việc xác định ai là người có quyền sử dụng đối với một (hoặc những) thửa đất nhất định… tranh chấp đất đai có thể bao hàm cả các tranh chấp về địa giới giữa các đơn vị hành chính[4]”. Hoặc “tranh chấp đất đai là mọi tranh chấp phát sinh trong quan hệ đất đai bao gồm tranh chấp về quyền sử dụng đất, tranh chấp về tài sản gắn liền với đất, tranh chấp liên quan đến địa giới hành chính… Quan điểm này được nhiều cơ quan có thẩm quyền giải quyết chấp nhận, vì Điều 136 Luật Đất đai năm 2003…”[5].

Mặc dù, khái niệm tranh chấp đất đai theo Luật Đất đai năm 2003 gây khó khăn trong việc xác định chủ thể, đối tượng và mục đích giải quyết, dẫn đến sự bất nhất trong cách hiểu và giải quyết tranh chấp trên thực tế, nhưng tinh thần của nó vẫn tiếp tục được giữ lại theo quy định tại Luật Đất đai năm 2013, có sự thay đổi về cách diễn đạt “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai”[6] (khoản 24 Điều 3)[7].

Căn cứ vào một số quy định khác của Luật Đất đai năm 2013 có liên quan đến nội hàm của khái niệm tranh chấp đất đai như khoản 14 Điều 22, Điều 202, Điều 203…, chúng tôi khẳng định, các chủ thể trong quan hệ tranh chấp đất đai chỉ bao gồm những người sử dụng đất. Nói cách khác, tranh chấp đất đai liên quan đến địa giới hành chính không phải là loại tranh chấp đất đai được đề cập tại khoản 26 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 cũng như khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013.

Luật Đất đai năm 2003 (Điều 135 và Điều 136) sử dụng cả hai khái niệm “tranh chấp đất đai” và “tranh chấp về quyền sử dụng đất” thì Luật Đất đai năm 2013 sử dụng khái niệm “tranh chấp đất đai” và “tranh chấp về tài sản gắn liền với đất”. Khoa học pháp lý nói chung không có định nghĩa về quyền sử dụng đất mà chỉ thừa nhận quyền sử dụng đất là quyền của người sử dụng đất được Nhà nước trao quyền thực hiện các quyền sử dụng, khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ đất và thực hiện các giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất đó tương ứng với các hình thức sử dụng đất theo quy định của pháp luật. Quyền sử dụng đất thuộc loại quyền tài sản theo pháp luật dân sự nên cũng là một loại tài sản nhưng không thuộc loại “tài sản gắn liền với đất” vàtranh chấp đất đai không bao gồm tranh chấp về tài sản gắn liền với đất. Nếu việc giải quyết tranh chấp về quyền sử dụng đất nhằm mục đích xác định quyền sử dụng đất thuộc về ai thì mục đích giải quyết tranh chấp tài sản gắn liền với đất là xác định tài sản tranh chấp (đang gắn liền với đất) thuộc về ai và trên phương diện lý luận lẫn thực tiễn, chủ thể có quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất đang tranh chấp có thể không đồng thời là chủ thể có quyền sử dụng đất.

Khái niệm tranh chấp đất đai tại khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 có phạm vi rất rộng, có thể được hiểu bao gồm các tranh chấp về quyền sử dụng đất (như tranh chấp về ranh giới, tranh chấp đòi lại đất,…); tranh chấp quyền, nghĩa vụ phát sinh trong quá trình thực hiện các hợp đồng về quyền sử dụng đất (như yêu cầu thực hiện nghĩa vụ theo hợp đồng, công nhận hiệu lực của hợp đồng, tuyên bố hợp đồng vô hiệu…); tranh chấp quyền sử dụng đất khi vợ chồng ly hôn; tranh chấp về quyền thừa kế quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất… Bên cạnh đó, Luật Đất đai năm 2013 không thể hiện rõ, các chủ thể trong quan hệ tranh chấp đất đai có bao gồm hay loại trừ các chủ thể xác lập giao dịch về quyền sử dụng đất, điều này gây khó khăn cho việc thụ lý, giải quyết những vụ án liên quan đến giao dịch có đối tượng là quyền sử dụng đất, Tòa án không rõ áp dụng khoản 3 hay khoản 9 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 làm căn cứ thụ lý, giải quyết. Những vướng mắc này cho thấy, nội hàm của khái niệm tranh chấp đất đai tại khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 gây khó cho việc áp dụng pháp luật về xác định thủ tục giải quyết, chủ thể có thẩm quyền giải quyết,…

Ví dụ, A được Nhà nước trực tiếp chuyển giao quyền sử dụng đất thông qua các hình thức giao đất, cho thuê đất,… thì A được gọi là người/chủ thể có quyền sử dụng đất và được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nếu thỏa mãn điều kiện cấp giấy theo quy định của pháp luật đất đai. Theo pháp luật dân sự, A được xác lập quyền tài sản đối với quyền sử dụng đất đó và có đầy đủ quyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt quyền tài sản (quyền sử dụng đất) phù hợp với pháp luật đất đai, pháp luật dân sự. Nếu A trồng cây, xây nhà,… trên phần đất này thì A đồng thời là chủ sở hữu đối với các tài sản gắn liền với đất đó. Nói cách khác, A đồng thời là chủ thể có quyền sử dụng đất (quyền tài sản) và quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất.

Tuy nhiên, A có thể không trực tiếp khai thác, sử dụng diện tích đất đó và thỏa thuận chuyển quyền sử dụng cho B thông qua hợp đồng thuê quyền sử dụng đất hoặc thỏa thuận chuyển giao quyền bề mặt. Các giao dịch chuyển quyền sử dụng này không làm chấm dứt quyền sử dụng đất (tư cách) của A với Nhà nước, không làm phát sinh tư cách sử dụng đất của B với Nhà nước (vì B không thuộc trường hợp được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất), nhưng B được gọi là chủ thể có quyền bề mặt đối với diện tích đất B nhận chuyển quyền sử dụng. Với tư cách là chủ thể có quyền bề mặt, phụ thuộc vào phạm vi giới hạn khai thác quyền bề mặt (mặt đất, khoảng không gian trên mặt đất và lòng đất), B có quyền khai thác, sử dụng quyền bề mặt để trồng cây, xây nhà,… tương tự như A nhưng không được trái với quy định của pháp luật về đất đai, xây dựng, quy hoạch, tài nguyên, khoáng sản và quy định khác của pháp luật có liên quan và B được xác lập quyền sở hữu đối với các tài sản do chính B tạo lập. Dưới góc độ pháp luật tài sản, B có quyền sở hữu đối với tài sản trên đất trong thời hạn hưởng quyền bề mặt nhưng không có quyền tài sản đối với quyền sử dụng đất (quyền này vẫn là của A). Nghĩa là, trên thửa đất này, tồn tại hai chủ thể quyền tương ứng với hai đối tượng: quyền sử dụng đất (quyền tài sản) và tài sản gắn liền với đất.

Quá trình thực hiện hợp đồng về quyền sử dụng đất nêu trên giữa A và B có thể phát sinh một số tranh chấp như tranh chấp về việc thực hiện các quyền, nghĩa vụ trong hợp đồng; hoặc tranh chấp về quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất được tạo lập; thậm chí có thể là tranh chấp về chủ thể có quyền sử dụng đất;… Bản chất của từng loại tranh chấp là khác nhau nên chủ thể có thẩm quyền giải quyết, trình tự, thủ tục giải quyết là khác nhau. Và như đã lập luận, loại tranh chấp thứ hai (tranh chấp về quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất được tạo lập) không được coi là tranh chấp đất đai, mà đây là tranh chấp về tài sản gắn liền với đất; còn loại tranh chấp thứ nhất (tranh chấp về việc thực hiện các quyền, nghĩa vụ trong hợp đồng) có được coi là tranh chấp đất đai hay không thì chưa thể làm rõ nếu căn cứ vào khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013.

Với các tranh chấp đất đai thuộc khoản 24 Điều 3, theo pháp luật đất đai, hòa giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp là thủ tục bắt buộc, mang tính tiên quyết (khoản 2 Điều 202), để tiếp tục giải quyết theo các bước tiếp theo: lựa chọn Ủy ban hay Tòa án, theo thủ tục hành chính hay thủ tục tố tụng… Vậy thủ tục hòa giải bắt buộc này có áp dụng đối với các giao dịch có đối tượng là quyền sử dụng đất hoặc các tranh chấp khác có liên quan đến đất đai hay không thì Luật Đất đai năm 2013 không có quy định chính thức.

Rà soát các quy định của pháp luật về tranh chấp đất đai và trình tự giải quyết thì thấy rằng, bên cạnh các quy định của Luật Đất đai như đã đề cập, vấn đề này còn được quy định tại khoản 2 Điều 3 Nghị quyết số 04/2017/NQ-HĐTP ngày 05/5/2017 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn một số quy định tại khoản 1 và khoản 3 Điều 192 Bộ luật Tố tụng dân sự số 92/2015/QH13 về trả lại đơn khởi kiện, quyền nộp đơn khởi kiện lại vụ án. Cụ thể hơn, theo tinh thần của Nghị quyết số 04/2017/NQ-HĐTP, tranh chấp đất đai chỉ bao gồm “tranh chấp ai là người có quyền sử dụng đất” còn các tranh chấp khác liên quan đến quyền sử dụng đất như tranh chấp về giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất; tranh chấp về thừa kế quyền sử dụng đất; tranh chấp chia tài sản chung của vợ chồng là quyền sử dụng đất… không được coi là tranh chấp đất đai theo quy định của Luật Đất đai như đã đề cập. Bởi lẽ, khoản 2 Điều 3 Nghị quyết số 04/2017/NQ-HĐTP quy định “Đối với tranh chấp ai là người có quyền sử dụng đất mà chưa được hòa giải tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp theo quy định tại Điều 202 Luật đất đai năm 2013 thì được xác định là chưa có đủ điều kiện khởi kiện quy định tại điểm b khoản 1 Điều 192 Bộ luật tố tụng dân sự năm 2015.

Đối với tranh chấp khác liên quan đến quyền sử dụng đất như: tranh chấp về giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất, tranh chấp về thừa kế quyền sử dụng đất, chia tài sản chung của vợ chồng là quyền sử dụng đất,… thì thủ tục hòa giải tại Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp không phải là điều kiện khởi kiện vụ án”.

Từ những phân tích nêu trên, theo các tác giả, để áp dụng pháp luật một cách thống nhất khi giải quyết những tranh chấp đất đai phát sinh trong thực tế, khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 cần sớm được sửa đổi.

Giải quyết tranh chấp về đất đai là một nội dung quản lý nhà nước về đất đai được quy định tại Điều 22 Luật Đất đai năm 2013. Theo đó, trường hợp “các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải” (khoản 2 Điều 202). Đây được xem là cơ chế hữu hiệu, góp phần hạn chế việc các bên tranh chấp khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết, phù hợp với chức năng quản lý nhà nước về đất đai của cấp hành chính cơ sở, trực tiếp nắm tình hình sử dụng đất của các bên tranh chấp. Cơ chế này cũng góp phần duy trì, củng cố mối quan hệ tình cảm, cộng đồng giữa các bên tranh chấp nên cần được tiếp tục ghi nhận và quy định theo hướng rõ ràng hơn, như là “các bên tranh chấp không hòa giải được thì phải gửi đơn đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải”.

Trường hợp hòa giải tranh chấp về đất đai tại Ủy ban nhân dân cấp xã không thành thì đối với tranh chấp đất đai mà đương sự không có Giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 thì đương sự được lựa chọn hoặc nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền hoặc khởi kiện tại Tòa án nhân dân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự.

Trường hợp đương sự lựa chọn giải quyết tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền thì quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc giải quyết tranh chấp đất đai tiếp tục được Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Luật Đất đai năm 2013 và Luật Khiếu nại năm 2011 ghi nhận theo nguyên tắc: nếu không đồng ý với quyết định giải quyết của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện hoặc cấp tỉnh thì có quyền khiếu nại quyết định giải quyết đó đến cấp trên hoặc khởi kiện tại Tòa án theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính (khoản 2, 3 Điều 203). Như vậy, dù thủ tục giải quyết tiếp theo là thủ tục hành chính hay thủ tục tố tụng thì (i) hòa giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã là thủ tục bắt buộc và (ii) trình tự này chỉ áp dụng đối với tranh chấp về đất đai nhằm mục đích xác định chủ thể có quyền sử dụng đất hợp pháp và không bao gồm các loại tranh chấp khác có liên quan đến đất đai.

Về thủ tục tố tụng giải quyết tranh chấp đất đai, có thể là tố tụng dân sự hoặc tố tụng hành chính. Cụ thể như sau:

(i) Với thủ tục tố tụng dân sự, theo quy định tại các khoản 2, 3, 9 Điều 26 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, Tòa án có thẩm quyền giải quyết những tranh chấp về quyền sở hữu và các quyền khác đối với tài sản; tranh chấp về giao dịch dân sự, hợp đồng dân sự; tranh chấp đất đai theo quy định của pháp luật về đất đai. Đây là ba loại tranh chấp khác nhau nhưng đều thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án theo thủ tục tố tụng dân sự. Tuy nhiên, một trong ba loại này (tranh chấp đất đai), được quy định thủ tục tố tụng đặc thù (bắt buộc phải hòa giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã trước khi khởi kiện). Mặc dù vậy, thủ tục “tiền tố tụng” này không có giá trị áp dụng bắt buộc đối với các loại tranh chấp khác có liên quan đến đất đai như tranh chấp về quyền sở hữu và các quyền khác đối với tài sản; tranh chấp về giao dịch dân sự có đối tượng là quyền sử dụng đất; tranh chấp chia thừa kế, chia tài sản chung là quyền sử dụng đất.

Hơn nữa, theo Điều 203 Luật Đất đai năm 2013, tranh chấp đất đai mà đương sự có Giấy chứng nhận hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 (cũng như Điều 21 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP) thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo thủ tục tố tụng dân sự. Nói cách khác, theo quy định của pháp luật đất đai hiện hành, đương sự không có quyền yêu cầu Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền giải quyết những loại tranh chấp này. Điều này cũng có nghĩa, nếu Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền thụ lý, giải quyết đối với những tranh chấp đó (luật quy định thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo thủ tục tố tụng dân sự) theo thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai và ban hành quyết định (quyết định giải quyết tranh chấp đất đai, quyết định giải quyết khiếu nại có nội dung giải quyết tranh chấp đất đai) thì việc giải quyết và ban hành quyết định giải quyết là trái thẩm quyền.

Bên cạnh đó, theo quy định tại Điều 34 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, “Khi giải quyết vụ việc dân sự, Tòa án có quyền hủy quyết định cá biệt trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự trong vụ việc dân sự mà Tòa án có nhiệm vụ giải quyết. Quyết định cá biệt… là quyết định đã được ban hành về một vấn đề cụ thể và được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Trường hợp vụ việc dân sự có liên quan đến quyết định này thì phải được Tòa án xem xét trong cùng một vụ việc dân sự đó”.

(ii) Với thủ tục tố tụng hành chính, đối tượng khởi kiện trong quan hệ tranh chấp đất đai phải thuộc trường hợp được quy định tại Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015, là quyết định giải quyết tranh chấp đất đai (quyết định hành chính), và phải chứa đựng nội dung kết luận ai là chủ thể có quyền sử dụng đất đối với phần đất tranh chấp (quyết định cá biệt). Vì vậy, trong vụ án hành chính này, mục đích xét xử của Tòa án là xem xét tính hợp pháp của hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai đó (tính hợp pháp và có căn cứ về hình thức, nội dung của quyết định hành chính; về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành; thời hiệu, thời hạn ban hành;…) để chấp nhận hay bác bỏ yêu cầu của người khởi kiện. Cần lưu ý, thủ tục tố tụng hành chính không áp dụng đối với tranh chấp đất đai mà đương sự có Giấy chứng nhận hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 và tranh chấp khác có liên quan đến đất đai (như tranh chấp về tài sản gắn liền với đất, tranh chấp hợp đồng về quyền sử dụng đất, tranh chấp chia thừa kế, chia tài sản chung là quyền sử dụng đất…) vì những trường hợp này đã thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo thủ tục tố tụng dân sự.

Trường hợp đương sự không có Giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 và yêu cầu Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền giải quyết nhưng không được giải quyết khi đã hết thời hạn do luật định thì đối tượng khởi kiện vụ án trong trường hợp này là hành vi hành chính (hành vi không giải quyết khiếu nại về tranh chấp đất đai).

Có thể nói rằng, căn cứ vào sự phân định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai giữa Ủy ban nhân dân và Tòa án (theo thủ tục tố tụng dân sự) thì Ủy ban nhân dân không có quyền giải quyết đối với (1) tranh chấp về tài sản gắn liền với đất, tranh chấp về giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất, tranh chấp về thừa kế quyền sử dụng đất, chia tài sản chung của vợ chồng là quyền sử dụng đất,…; (2) tranh chấp đất đai (tranh chấp ai là người có quyền sử dụng đất) nhưng đương sự đã có Giấy chứng nhận hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013. Những tranh chấp như vậy phải thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo thủ tục tố tụng dân sự. Nói cách khác, việc Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền thụ lý, giải quyết và ban hành quyết định giải quyết đối với những tranh chấp này khi đương sự có yêu cầu là không đúng thẩm quyền.

Tuy vậy, đương sự có quyền khởi kiện theo thủ tục tố tụng hành chính đối với quyết định giải quyết trái thẩm quyền đó hay bắt buộc phải khởi kiện theo thủ tục tố tụng dân sự thì pháp luật hiện không có quy định. Trường hợp này, đương sự thỏa mãn điều kiện khởi kiện đồng thời cả thủ tục tố tụng dân sự và tố tụng hành chính nên có quyền chủ động lựa chọn một trong hai thủ tục khởi kiện dựa vào mục đích mong muốn. Rõ ràng, về thủ tục tố tụng dân sự, quyết định hành chính (quyết định giải quyết tranh chấp đất đai, quyết định giải quyết khiếu nại có nội dung giải quyết tranh chấp đất đai) của Ủy ban nhân dân không làm thay đổi thực tế đương sự đã được cấp Giấy chứng nhận hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 nên đương sự có quyền khởi kiện theo thủ tục tố tụng dân sự. Hơn nữa, dù được ban hành không đúng thẩm quyền nhưng sau khi được ban hành và chưa bị hủy bỏ, quyết định hành chính giải quyết tranh chấp đất đai vẫn đang tồn tại và thỏa mãn điều kiện là đối tượng khởi kiện theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính.

Việc phân định thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai giữa Ủy ban nhân dân và Tòa án tại khoản 2, 3 Điều 203 Luật Đất đai năm 2013 là không thực sự cần thiết, tốn kém nhiều thời gian, công sức để giải quyết nhưng có thể không mang lại hiệu quả như mong muốn của đương sự. Và khi đương sự tiếp tục khởi kiện vụ án hành chính vì không đồng ý với quyết định giải quyết tranh chấp đất đai, một vòng luẩn quẩn khác đối với việc giải quyết tranh chấp này lại bắt đầu. Vì vậy, đối với tranh chấp ai là người có quyền sử dụng đất mà đương sự không có Giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013 thì thẩm quyền giải quyết vẫn thuộc về Tòa án. Nói cách khác, Tòa án có thẩm quyền giải quyết tất cả các tranh chấp đất đai theo thủ tục tố tụng dân sự. Điều này cũng hoàn toàn phù hợp với khoản 9 Điều 26 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, Tòa án có thẩm quyền giải quyết những tranh chấp đất đai theo quy định của pháp luật về đất đai.

Tuy nhiên, để việc giải quyết của Tòa án được khách quan, công bằng, kịp thời, phù hợp với quy định của pháp luật cũng như bản chất của quan hệ tranh chấp, chúng tôi cho rằng, với tư cách là chủ thể quản lý nhà nước về đất đai, có quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất xác nhận quyền sử dụng đất hợp pháp của người có quyền sử dụng đất thì Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền phải cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc quản lý, sử dụng đất để làm căn cứ cho Tòa án khi được yêu cầu[8].

Một là, sửa đổi khoản 24 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 như sau: Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của những người sử dụng đất trong việc xác định chủ thể có quyền sử dụng đối với diện tích đất tranh chấp và không bao gồm các tranh chấp trong quá trình thực hiện giao dịch về quyền sử dụng đất, phân chia quyền sử dụng đất.

Hai là, sửa đổi khoản 2 Điều 202 Luật Đất đai năm 2013 như sau: Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì phải gửi đơn đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải.

Ba là, sửa đổi Điều 203 Luật Đất đai năm 2013 như sau: Tranh chấp đất đai thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự. Ủy ban nhân dân các cấp phải cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc quản lý, sử dụng đất để làm căn cứ cho Tòa án nhân dân giải quyết khi được yêu cầu./.